日前，由中(zhōng)國(guó)建築西南設計研究院有(yǒu)限公(gōng)司工(gōng)程總承包事業部（總承包公(gōng)司）常務(wù)副總經理(lǐ)曾玉華和市場經營部副經理(lǐ)周豔共同撰寫的論文(wén)《完善政策體(tǐ)系 破除設計施工(gōng)“兩張皮”—— 工(gōng)程總承包政策發展展望》在《中(zhōng)華建設》雜志(zhì)2021年08期發表。

2017年12月，住建部《房屋建築和市政基礎設施項目工(gōng)程總承包管理(lǐ)辦(bàn)法》（第一次征求意見稿）全國(guó)征求意見，本次征求意見稿延續了93号文(wén)的精(jīng)神，提出了“單一資質(zhì)”承接、“總價合同”、“總承包負總責”的關鍵約定，以期突破我國(guó)現有(yǒu)政策的束縛。

2019年5月，發改委與住建部聯合發布了《房屋建築和市政基礎設施項目工(gōng)程總承包管理(lǐ)辦(bàn)法》（第二次征求意見稿），該文(wén)受《政府投資條例》影響，将“發包階段”、“合同計價模式”、“政府投資項目的項目建議書、可(kě)行性研究報告、初步設計文(wén)件編制單位及其評估單位不得成為(wèi)該項目的工(gōng)程總承包單位”等條件較第一次征求意見稿進行了調整。

2019年12月23日，《房屋建築和市政基礎設施項目工(gōng)程總承包管理(lǐ)辦(bàn)法》正式發布，本次發布的政策再次對第一次、第二次征求意見稿相關核心内容進行了調整，提出“雙資質(zhì)承接”、“公(gōng)開前期已完成的資料，其項目建議書、可(kě)行性研究報告、初步設計文(wén)件編制單位及其評估單位可(kě)以承接工(gōng)程總承包”、“設計施工(gōng)資質(zhì)互認”等關鍵性條款。《管理(lǐ)辦(bàn)法》曆時近2年兩次全國(guó)征求意見，足見主管部門對工(gōng)程總承包市場的關注。

2019年12月《管理(lǐ)辦(bàn)法》出台後，各地政府主管部門的政策制定有(yǒu)了指導意見。在《管理(lǐ)辦(bàn)法》頒布前，全國(guó)已有(yǒu)29個省、自治區(qū)、直轄市針對工(gōng)程總承包的發展出台了相關文(wén)件及政策支撐；《管理(lǐ)辦(bàn)法》頒布後，截止2021年5月，上述29個省、自治區(qū)、直轄市中(zhōng)又(yòu)有(yǒu)15個省市進一步出台了指導意見，主要體(tǐ)現形式為(wèi)工(gōng)程總承包的實施意見、管理(lǐ)辦(bàn)法、實施細則、若幹措施、征求意見、招投标管理(lǐ)辦(bàn)法等。這些省市的政策趨勢及焦點，主要集中(zhōng)在以下幾個方面。

1、工(gōng)程總承包模式的項目适用(yòng)性

根據對《管理(lǐ)辦(bàn)法》頒布後的最新(xīn)政策統計，各省市對采用(yòng)工(gōng)程總承包的項目類型認知較為(wèi)統一，大多(duō)數規定：政府投資項目或國(guó)有(yǒu)企業投資項目應優先采用(yòng)工(gōng)程總承包方式，裝(zhuāng)配式建築原則上采用(yòng)工(gōng)程總承包方式。個别省市要求較為(wèi)特殊，如濟南市要求：政府和國(guó)有(yǒu)資金投資的房屋、市政項目，原則上實行工(gōng)程總承包模式；吉林省要求：建設内容明确、技(jì )術方案成熟的政府投資（以政府投資為(wèi)主）項目應采用(yòng)工(gōng)程總承包模式，裝(zhuāng)配式建築應采用(yòng)工(gōng)程總承包模式。

2、工(gōng)程總承包項目的發包階段

從各地規定來看，對工(gōng)程總承包的發包階段，基本上統一規定為(wèi)：政府投資項目原則上應該在初步設計審批通過後進行發包，這與國(guó)家新(xīn)政的規定也較為(wèi)統一。而個别省市根據自身情況有(yǒu)不同約定，如浙江省、山(shān)東省擴大了約定範圍，要求政府投資及國(guó)有(yǒu)投資項目原則上在初步設計審批完成後發包；上海市還給出了政府投資項目原則上應該在初步設計批複完成後進行工(gōng)程總承包項目發包的項目類型約定；遼甯省規定政府投資的房屋建築和市政公(gōng)用(yòng)工(gōng)程項目采用(yòng)工(gōng)程總承包方式的，原則上應當在初步設計審批完成後進行工(gōng)程總承包項目發包，但鼓勵在可(kě)行性研究批複後即開展工(gōng)程總承包發包。

3、工(gōng)程總承包項目的準入問題

各地規定在《管理(lǐ)辦(bàn)法》頒布後較為(wèi)統一，新(xīn)出政策的15個省市均明确允許參與前期項目建議書、可(kě)研編制、初步設計的單位可(kě)以參加工(gōng)程總承包投标。針對此項規定，前後變化較大的是上海市，新(xīn)政出台前，上海市在《上海市工(gōng)程總承包試點項目管理(lǐ)辦(bàn)法》的通知（滬建建管〔2016〕1151号）中(zhōng)規定：工(gōng)程總承包企業還不得是項目的初步設計文(wén)件或者總體(tǐ)設計文(wén)件的設計單位或者與其有(yǒu)控股或者被控股關系的機構或單位；2018年及以前，對參與前期設計的單位能(néng)否參與後續工(gōng)程總承包投标未在政策中(zhōng)明确的地區(qū)有(yǒu)：江西、山(shān)東、遼甯、四川、福建、甘肅、貴州、海南、河北、江蘇、山(shān)西、陝西、天津、雲南、内蒙古、甯夏、河南、安(ān)徽。

4、工(gōng)程總承包項目的資質(zhì)要求

2018年及以前，廣西、廣東、湖(hú)北、湖(hú)南、吉林、上海、浙江明确允許單一資質(zhì)工(gōng)程總承包商(shāng)承接工(gōng)程總承包項目；明确要求需同時具(jù)備設計、施工(gōng)資質(zhì)的省份有(yǒu)北京（裝(zhuāng)配式建築領域）、天津（但不禁止單一資質(zhì)組成聯合體(tǐ)）；而浙江、四川、甘肅、貴州、海南、河北、江蘇、江西、遼甯、山(shān)東、山(shān)西、陝西、雲南、甯夏、河南等省并未對此有(yǒu)明确規定。

《管理(lǐ)辦(bàn)法》頒布後，規定較為(wèi)統一，要求設計資質(zhì)和施工(gōng)資質(zhì)，或者具(jù)有(yǒu)設計資質(zhì)和施工(gōng)資質(zhì)組成聯合體(tǐ)。其中(zhōng)，吉林省規定，根據本地區(qū)工(gōng)程總承包企業發展的實際情況，建設單位也可(kě)根據項目情況和項目特點，在符合條件的前提下，在2023年6月30日之前允許單一資質(zhì)的設計企業或施工(gōng)總承包企業作(zuò)為(wèi)工(gōng)程總承包單位承攬項目；深圳市規定，設計—采購(gòu)—施工(gōng)總承包（EPC）項目招标可(kě)以按下列方式之一設置投标人資格條件：（一）具(jù)備工(gōng)程總承包管理(lǐ)能(néng)力的獨立法人單位；（二）具(jù)備與招标工(gōng)程規模相适應的工(gōng)程設計資質(zhì)（工(gōng)程設計專項資質(zhì)和事務(wù)所資質(zhì)除外）或施工(gōng)總承包資質(zhì)。

5、工(gōng)程總承包的合同計價模式

2018年及以前，大多(duō)數省份均規定宜采取或主要采取固定總價合同，但同時也存在一定的差異：浙江和上海規定工(gōng)程總承包合同宜采用(yòng)總價包幹的固定總價合同形式；江蘇和江西雖未直接規定，但從政策文(wén)件反映強調固定總價模式；廣東規定一般應采用(yòng)固定總價方式進行，根據項目特點也可(kě)采用(yòng)固定單價、成本加酬金或概算總額承包的方式進行；廣西規定主要采用(yòng)固定總價、固定單價兩種發包方式，暫不建議采用(yòng)成本加酬金的總承包發包方式；吉林、湖(hú)北和湖(hú)南規定宜采用(yòng)總價合同或者成本加酬金合同；而四川、福建、北京、甘肅、海南、河北、遼甯、山(shān)東、山(shān)西、陝西、雲南、内蒙古、甯夏、貴州、天津、安(ān)徽、河南等地未明确工(gōng)程總承包合同計價模式的規定。此外廣西同時也是國(guó)内對于項目結餘分(fēn)成進行詳細規範的省份，其規定如果滿足“項目結餘分(fēn)成”條件，則按“項目結餘分(fēn)成”條款進行分(fēn)成，湖(hú)南省也指出了給予獎勵，但未明确分(fēn)成條件和比例。

《管理(lǐ)辦(bàn)法》頒布後，各地對合同計價模式的規定，多(duō)數要求企業投資的工(gōng)程總承包項目宜采用(yòng)總價合同，政府投資的工(gōng)程總承包項目應當合理(lǐ)确定合同價格形式，并約定采用(yòng)固定總價合同的工(gōng)程總承包項目在計價結算和竣工(gōng)決算審核時，對包幹部分(fēn)不再審核，僅對合同約定的變更部分(fēn)進行審核。

其中(zhōng)，深圳市規定招标人應當謹慎采用(yòng)基于概算下浮率的方式競價，可(kě)以采用(yòng)總價包幹、單位經濟指标包幹等計價方式，并應當在招标文(wén)件中(zhōng)明确引導合理(lǐ)價格的工(gōng)程定價方法和結算原則。

6、各省市工(gōng)程總承包管理(lǐ)制度的創新(xīn)性規定

浙江省在《關于進一步推進我省房屋建築和市政基礎設施項目工(gōng)程總承包發展的實施意見》中(zhōng)規定：工(gōng)程總承包單位為(wèi)聯合體(tǐ)的，鼓勵建設單位按照合同約定将工(gōng)程款撥付給聯合體(tǐ)牽頭人。鼓勵由聯合體(tǐ)牽頭人開設農民(mín)工(gōng)工(gōng)資專用(yòng)賬戶，專項用(yòng)于支付該工(gōng)程建設項目農民(mín)工(gōng)工(gōng)資。

深圳市在《關于進一步規範EPC項目發承包活動的通知》中(zhōng)規定：對于依法必須進行招标的項目，招标人有(yǒu)控股的施工(gōng)、服務(wù)企業，或者被該施工(gōng)、服務(wù)企業控股，且該企業資格條件符合《關于進一步完善建設工(gōng)程招标投标制度的若幹措施》的通知（深建規〔2020〕1号）第二十二條規定的，招标人可(kě)根據相關規定申請将EPC項目直接發包給該企業實施。

深圳市、福建省、河南省，較為(wèi)詳細的約定了招标前應明确的建設規模、建設标準應包含的内容。

上海市規定，工(gōng)程總承包項目經理(lǐ)不得同時在其他(tā)項目上擔任任何職務(wù)。聯合體(tǐ)承接項目的，聯合體(tǐ)牽頭單位應同時在聯合體(tǐ)成員單位完成的勘察文(wén)件、設計文(wén)件、工(gōng)程資料上共同簽章；施工(gōng)現場安(ān)全生産(chǎn)标準化、質(zhì)量管理(lǐ)标準化、現場管理(lǐ)人員實名(míng)制和作(zuò)業人員實名(míng)制等管理(lǐ)制度實施及其配套信息系統操作(zuò)均由聯合體(tǐ)牽頭單位負責。

黑龍江省規定，各地實施範圍内的房屋建築和市政基礎設施領域工(gōng)程項目，應當采用(yòng)工(gōng)程總承包和全過程工(gōng)程咨詢模式。

雖然發改委和住建部頒布了《管理(lǐ)辦(bàn)法》，各省、自治區(qū)、直轄市也出台了相應的規定，但我們清晰的認識到，工(gōng)程總承包仍面臨相關問題和困境，工(gōng)程總承包的“設計施工(gōng)兩張皮”，“前期準備不充分(fēn)”，“合同計價模式不配套”，“建設基本程序不清晰”，“監管體(tǐ)系不健全”等問題依然存在，完善政策規定和出台政策指導是工(gōng)程總承包未來健康良性發展的後盾和基礎。從政策和指導意見上來看，未來應着手在以下幾方面完善：

1、制定和完善“發包階段”的具(jù)體(tǐ)階段成果要求的指導意見

《管理(lǐ)辦(bàn)法》規定企業投資項目，應在核準或備案後進行工(gōng)程總承包的發包，政府投資項目應在初步設計審批完成後進行工(gōng)程總承包項目的發包。企業投資項目在核準或者備案後，拟建項目并未經當地規劃部門批複，項目建設的前置條件并不完全具(jù)備，極易形成“邊設計、邊施工(gōng)”的三邊工(gōng)程。

政府投資項目的初步設計，根據我國(guó)《建設工(gōng)程設計深度要求》的規定，在初步設計階段，專項設計和專業設計并未進行要求，此部分(fēn)在現有(yǒu)的建設工(gōng)程中(zhōng)所占比例越來越大，極易造成施工(gōng)圖階段的調整和變化，對工(gōng)程進度和投資控制極其不利。

因此，完善《管理(lǐ)辦(bàn)法》中(zhōng)發包階段的設計深度具(jù)體(tǐ)規定，并出台相應指導意見是解決工(gōng)程總承包面臨問題的具(jù)體(tǐ)措施。

2、制定合同附件中(zhōng)“發包人要求”的示範文(wén)本

“發包人要求”作(zuò)為(wèi)工(gōng)程總承包項目執行時的依據，應有(yǒu)相對規範的格式、内容、細化程度的統一要求，供發包人參照執行。在招标前，發包人也應充分(fēn)分(fēn)析、細化、分(fēn)解建設需求，制定完善的項目實施範圍、設計标準、技(jì )術标準，約定主要材料設備的材料檔次、品牌，避免引起不必要的糾紛，影響項目履約。未來行業發展中(zhōng)，必定會對設計深度、發包人要求等有(yǒu)更為(wèi)深入的研究，指導行業發展與國(guó)際接軌。

3、出台鼓勵“雙資質(zhì)企業獨立投标”或要求聯合體(tǐ)組建“聯合項目部”的指導意見，解決“兩張皮”難題

積極響應“管理(lǐ)辦(bàn)法”号召，在政府投資或國(guó)有(yǒu)投資的項目上，鼓勵“雙資質(zhì)企業”“獨立投标”，解決聯合體(tǐ)責任不清晰，目标不統一、設計施工(gōng)融合困難等問題。積極探索聯合體(tǐ)模式下的新(xīn)方式，嘗試“聯合項目部”模式的推廣和研究，從構架上解決“兩張皮”難題。

4、出台工(gōng)程總承包總價合同的指導意見，促使設計、施工(gōng)技(jì )術的主動融合

合同計價模式對工(gōng)程總承包的運行将産(chǎn)生重大影響，沒有(yǒu)“總價合同”的約束，設計技(jì )術和施工(gōng)技(jì )術就不會主動融合，工(gōng)程總承包運行的目的就不會實現。通過制定總價合同的指導意見，解決總價合同招标前的發包人要求深度要求、設計深度要求、總價合同控制價編制依據、投标報價辦(bàn)法、變更調整合同總價方法、物(wù)價波動調整方式、進度款支付等具(jù)體(tǐ)要求，解決采用(yòng)總價合同的依據和具(jù)體(tǐ)實施路徑，促使設計、施工(gōng)技(jì )術主動融合。

工(gōng)程總承包模式作(zuò)為(wèi)我國(guó)建築行業轉型升級的重要載體(tǐ)，健康穩定的發展需要上位法的法律約束，也需要更為(wèi)詳細的指導意見或規範标準、實施細則來指導工(gōng)程總承包的運行。總之，《管理(lǐ)辦(bàn)法》為(wèi)我國(guó)工(gōng)程總承包的實施規劃了運行方式和方向，《示範合同文(wén)本》規範了交易雙方的習慣，筆(bǐ)者認為(wèi)應繼續深化出台相關指導意見或者示範文(wén)本規範化，标準化開展工(gōng)程總承包，為(wèi)建築業高質(zhì)量發展貢獻力量。